Что можно приготовить из кальмаров: быстро и вкусно

В целях реализации положений Конституции Российской Федерации и укрепления на ее основе российской государственности и правовых основ российского общества, а также обеспечения системности, плановости и скоординированности законотворческого процесса в России проводится правовая реформа.

Общее мнение, высказываемое в юридической литературе можно свести к тому, что основными элементами правовой реформы являются вопросы правового обеспечения ряда важнейших направлений формирования и функционирования российской государственности и развития полноценного гражданского общества, в том числе:

законодательное обеспечение системы прав человека в обществе, прежде всего реальных гарантий прав и законных интересов личности;

упрочение основ и защита конституционного строя;

реформирование государственного управления, в том числе совершенствование системы государственной регистрации общественных объединений и других юридических лиц и контроля за их деятельностью;

создание целостной правовой базы организации и деятельности судебной системы и органов юстиции;

обеспечение координации нормотворческой деятельности федеральных органов государственной власти, а также федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

формирование правовой базы и институциональная реформа правоохранительной системы для усиления борьбы с преступностью;

конкретизация основ федерализма в Российской Федерации;

выработка принципиальных направлений и форм осуществления реформы местного самоуправления;

дальнейшее системное правовое обеспечение развития экономики;

развитие системы правового воспитания, в том числе укрепление системы юридического образования и юридической науки и др.

На наш взгляд современную правовую реформу можно разделить на два основных и самых важных направления:

1) законодательная реформа;

2) судебная реформа.

Оба эти направления правового реформирования тесно связаны и переплетены друг с другом. Так, невозможно судебное реформирование без создания соответствующей законодательной базы, как и воплощение норм закона невозможно без судебной системы. Поэтому в данной работе, будут преимущественно рассмотрены именно эти два направления современной правовой реформы.

Правовая реформа, как и любое другое кардинальное преобразование, представляет собой смену ранее существующих правовых принципов. Современная правовая реформа строится на нижеследующих правовых принципах закрепленных в Конституции Российской Федерации.

Российская Федерация - демократическое государство. Это видно из общепризнанных политических и иных прав граждан, о которых говорится в ст. 2 и 6 Конституции РФ, которые излагаются во многих статьях последующих глав, из перечня форм народовластия - непосредственного и представительного (ст. 3), а также местного самоуправления (ст. 12), из признания идеологического и политического плюрализма, многопартийности (ст. 13).

Российская Федерация есть федеративное государство. Это конкретизируется затем в положениях о суверенитете Российской Федерации, верховенстве ее Конституции и законов на всей территории России и т.д. (ст. 4), о составе равноправных субъектов Российской Федерации и основах федеративного устройства (ст. 5), о единстве гражданства Российской Федерации (ст. 6), органах государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации (ст. 11).

Российская Федерация есть правовое государство. Эта характеристика, долгое время считавшаяся неприемлемой буржуазной выдумкой для обмана трудящихся при современном капитализме, теперь принята и у нас. Зато отвергнуто отождествление права с законом, открывавшее путь к подмене права, которое законодатель обязан соблюдать, законом, который законодатели принимают произвольно. Правовое государство не есть просто государство, соблюдающее законы. Это общество и государство, признающие право как исторически развивающуюся в общественном сознании, расширяющуюся меру свободы и справедливости, выраженную именно в законах, подзаконных актах и практике реализации прав и свобод человека, демократии, рыночного хозяйства и т.п. Идея господства права в жизни общества и государства - это современный этап тысячелетних поисков сверхисточника для государственного нормотворчества. Его видели то в божественной воле, то в воле народа, то в экономическом базисе и т.п. Маркс считал государство не творцом норм, а только переводчиком объективных потребностей на язык закона.

Идея господства права выражается в гл. 1 Конституции Российской Федерации в том, что государство не создает, не дарует людям их права, которые неотчуждаемы и принадлежат им от рождения (ч. 2 ст. 17), а только признает их, соблюдает и защищает их носителя - человека, его права и свободы как высшую ценность (ст. 2). Права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, обеспечиваются правосудием (ст. 18). Государство, становясь правовым, превращается из аппарата властвования прежде всего в социальную службу для человека и общества, выражающую их волю и действующую под их контролем.

Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.

Статья 2 Конституции РФ раскрывает важнейшую сторону содержащейся в ст. 1 характеристики Российской Федерации как правового государства. Одним из важнейших признаков такого государства является выраженное в Конституции провозглашение человека, его прав и свобод высшей ценностью. Это единственная высшая ценность; все остальные общественные ценности (в том числе обязанности человека) такой конституционной оценки не получили и, следовательно, располагаются по отношению к ней на более низкой ступени и не могут ей противоречить. Только в отдельных, специально оговоренных в Конституции Российской Федерации исключительных случаях, при особых, как правило, временных обстоятельствах отдельные права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены.

Провозглашение прав и свобод человека и гражданина высшей ценностью является важным новшеством в конституционном праве и во всем законодательстве России. Ранее верховенство всегда принадлежало государственным интересам. В советское время они отождествлялись с "общественными", которым требовалось подчинять индивидуальные и коллективные личные интересы.

Другим не менее важным принципом является то, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

И, наконец, важнейший принцип современной правовой реформы – закрепление в Основном законе РФ того, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Это фундаментальный принцип организации власти в Российской Федерации. Принцип разделения властей был выработан мировым сообществом в ходе развития демократических государств. Суть его в том, что демократический политический режим может быть установлен в государстве при условии разделения функций государственной власти между самостоятельными государственными органами. Поскольку существуют три основные функции государственной власти - законодательная, исполнительная и судебная, то каждая из этих функций должна исполняться самостоятельно соответствующим органом государственной власти.

Напротив, соединение законодательных, исполнительных и судебных функций в деятельности одного органа государственной власти приводит к чрезмерной концентрации власти, что создает питательную среду для установления в стране диктаторского политического режима.

Каждый государственный орган, осуществляющий одну из трех функций государственной власти, взаимодействует с другими государственными органами, и при этом они ограничивают друг друга. Такая схема взаимоотношений часто называется системой сдержек и противовесов. В настоящее время она представляется единственно возможной схемой организации государственной власти в демократическом государстве.

На федеральном уровне организации государственной власти в Российской Федерации система сдержек и противовесов согласно Конституции выглядит следующим образом. Законодательный орган - Федеральное Собрание - принимает законы, определяет нормативную базу деятельности всех органов государственной власти, влияет парламентскими способами на деятельность исполнительной власти (самый серьезный инструмент влияния - возможность постановки вопроса о доверии Правительству), в той либо иной форме участвует в формировании Правительства, судебных органов Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть: организует исполнение законов, различными способами влияет на законодательный процесс (право законодательной инициативы, обязательность представления заключений Правительства на законопроекты, требующие привлечения дополнительных федеральных средств). Возможность выражения недоверия Правительству сбалансирована возможностью роспуска законодательного органа главой государства.

Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный суды Российской Федерации имеют право законодательной инициативы. Эти суды в пределах своей компетенции рассматривают конкретные дела, сторонами которых являются другие федеральные органы государственной власти.

В системе разделения властей на федеральном уровне особое место принадлежит Конституционному Суду Российской Федерации. Это проявляется в следующих полномочиях, закрепленных за ним Конституцией. Конституционный Суд России разрешает дела о соответствии Конституции федеральных законов, актов Президента, палат Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации, разрешает споры о компетенции между федеральными органами государственной власти, дает толкование Конституции (ст. 125).

Являясь главой государства, Президент Российской Федерации не входит в систему разделения властей. Выполняя задачи, возложенные на него Конституцией, Президент обеспечивает необходимое согласование деятельности различных ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной, позволяющее бесперебойно действовать всему государственному механизму.

Существует мнение, что реализация принципа разделения властей ведет к многовластию. Это суждение ошибочно. Власть в Российской Федерации едина, так как ее единственным источником согласно ст. 3 Конституции является многонациональный народ России. Никакой государственный орган в отдельности не может претендовать на суверенное осуществление государственной власти. Сама по себе государственная власть не делится между государственными органами. Осуществление государственной власти связано с разделением определенных функций между органами законодательной, исполнительной и судебной власти, и они самостоятельны лишь в осуществлении этих функций, закрепленных за ними Конституцией и законами.

В ходе проведения правовой реформы важно точное и неуклонное соблюдение всех принципов.

Направления и этапы правовой и законодательной реформ.

В настоящее время понятно, что правовая реформа в России еще далеко не завершена, а переживает, скорее, свой пик. Начало же современной правовой реформе было положено в конце 1991 года.

Правовая среда, сложившаяся в СССР к началу реформ, характеризовалась приоритетом политических решений и подзаконных актов органов исполнительной власти перед законами и конституционными установлениями. Соответственно в реализации нормативных установок преобладало административное решение, а не постановление суда. При этом оно нередко принималось в интересах административной структуры, вопреки направленности нормативного акта.

Изменение государственного устройства и экономических отношений в России в начале 90-х годов существенно отразилось на российском законодательстве. Жизнь утверждала новые формы собственности и новые правоотношения, которые не регулировались действовавшими правовыми актами. Появились новые отрасли законодательства Российской Федерации, другие же были существенно пересмотрены.

Становление новой правовой системы, ориентированной на достижение политической и экономической свободы личности, определили главные направления начавшейся судебно-правовой реформы - обеспечение верховенства закона на всей территории Российской Федерации и создание условий для свободного и независимого отправления правосудия.

Начиная с конца 80-х годов, в России предпринимались попытки реформирования существовавшей судебной системы. В то время Верховный Совет СССР одобрил 4 августа 1989 г. Закон СССР “О статусе судей в СССР”, а 13 ноября 1989 года - Основы законодательства о судоустройстве Союза ССР и союзных республик. Оба этих закона, как и Закон СССР от 2 ноября 1989 г. “О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан”, а также Закон РСФСР “О судоустройстве в РСФСР” от 8 июля 1981 года и другие правовые акты содержали ряд прогрессивных норм, но не обеспечили в полной мере процесса реформирования существующей судебной системы. Однако эти законодательные акты в определенной степени послужили основой для разработки задач судебной реформы в России.

В октябре 1991 года, с принятием Концепции судебной реформы в СССР, было провозглашено: возвращение Отечества в лоно мировой цивилизации требует, чтобы наряду с политическими и экономическими преобразованиями разворачивался процесс правовой реформы. Государство, переставая быть инструментом насилия в руках тоталитарного режима, демократизируется, чтобы в конце концов совершить мужественный акт самоотрицания, превратившись из политического в правовое.

Там же отмечалось: в правовом государстве обеспечивается верховенство закона, незыблемость основных прав и свобод человека, охрана непротивоправных интересов личности, взаимная ответственность государства и граждан, защита общества от произвола властей. Функционирует полноценная система сдержек и противовесов, где почетную роль играет правосудие, способное сглаживать конфликты и примирять законность с целесообразностью в каждом конкретном случае. Достигается реальное разделение властей, децентрализация властных функций создает подлинный плюрализм, затрудняющий узурпацию суверенных прав народа.

Подчеркивалось и то, что грядущая судебная реформа в РСФСР должна осуществляться комплексно, без хаотической поспешности в законотворчестве, подстегиваемой заинтересованными ведомствами. Ей должна сопутствовать последовательная политическая воля и искреннее желание стоящих у кормила государства Российского деятелей провести начатые преобразования во всей их полноте и нелицеприятности. Главное при этом - тщательное обдумывание, теоретическое обоснование каждого шага, последовательность принимаемых решений.

Еще до начала правового реформирования государственные деятели участвующие в разработке Концепции, подчеркивали: реформа должна быть комплексной, то есть охватывающей вопросы судоустройства, организации и деятельности правоохранительных органов, включая органы дознания и предварительного следствия, прокуратуру, адвокатуру; касающейся основных принципов и норм судопроизводства; определяющей требования к отраслям материального права, применяемого судами. Предстоит учесть принципы системной организации и опыт зарубежных стран. Стремление к демократизму должно сочетаться с научной обоснованностью реформы. Необходимо исходить во всех принимаемых решениях и проводимых мероприятиях из внутренней природы правосудия, суда и других составляющих объект реформы элементов.

Судебная реформа состоится, если концептуально будут решены следующие основные задачи:

Получит правовую защиту суверенитет Российской Федерации в части осуществления правосудия в соответствии с собственными материальными и процессуальными законами;

Назначение суда будет определено и задачи перед ним поставлены в соответствии с возможностями и истинной природой правосудия, юстиция из карательной превратится в правоохранительную;

Законодатель гарантирует в сфере юстиции защиту основных прав и свобод человека;

Судебная власть утвердится в государственном механизме как влиятельная сила, независимая от законодательной и исполнительной властей;

Удастся обеспечить верховенство суда в правоохранительной деятельности, примат юстиции над администрацией;

Будет ликвидирована идеологизация правоохранительной деятельности и ее ориентация на предпочтительную защиту публичного интереса;

В уголовном и гражданском судопроизводстве будут последовательно проведены демократические принципы;

Станет доступной и достоверной информация о деятельности правоохранительных органов и судебно-правовая статистика;

Возникнут предпосылки для превращения чиновника юстиции из функционера в личность с независимым правовым и социальным статусом, а также для образования судейской корпорации;

Повысится престижность работы в правоохранительных органах;

Будет налажено ресурсное обеспечение правоохранительных органов.

Мы не зря остановились на рассмотрении правовых основ и предпосылок современной реформы – такое исследование позволит проанализировать результаты и тенденции правовой реформы.

Решающие шаги в практическом осуществлении судебной реформы были предприняты Верховным Советом РФ незадолго до принятия Конституции РФ 1993 г. В этот период в компетенцию судов общей юрисдикции перешли новые категории дел: налоговые, земельные, пенсионные, о праве на занятие предпринимательской деятельностью, на свободу слова, получение и распространение информации, разрешение конфликтов в сферах административного регулирования, споров о праве заниматься политической и общественной деятельностью и др. Расширился круг полномочий в сфере уголовного судопроизводства, области контроля за соблюдением законодательства о выборах, трудового законодательства.

Интенсивный процесс законотворчества сопровождался расширением сферы судебного регулирования. Переход от административно-командного управления экономикой к государственному регулированию новыми методами рыночных отношений создал объективные условия для отказа от системы государственного арбитража и для формирования арбитражных судов.

Уже в 1993 году с принятием Конституции Российской Федерации было провозглашено, что Россия – это правовое демократическое государство.

Конституция Российской Федерации, закрепившая систему органов правосудия, отводит арбитражным судам функции судебного органа по разрешению экономических споров. Традиционно в течении многих десятилетий разрешение хозяйственных (экономических) споров между юридическими лицами было обособлено от разрешения споров с участием граждан. Характер дел, рассматриваемых арбитражными судами, особенности споров, возникающих в предпринимательской деятельности, значимость быстрого и правосудного разрешения сложных конфликтов в сфере экономики обусловили существование арбитражного суда наряду с судами общей юрисдикции, а также особенности процессуальной формы его деятельности. В 91-92 годах были приняты утратившие ныне силу закон об арбитражном суде и Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации.

Расширение судебной компетенции за счет сужения компетенции административных органов и их должностных лиц не только реально обеспечило защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц, но и значительно увеличило объем полномочий и работы по осуществлению судебной власти в Российской Федерации судами общей юрисдикции. Законодательное обеспечение деятельности судов общей юрисдикции могло бы решить важнейшие проблемы судебной реформы. Однако различие в подходах к организации судов общей юрисдикции отодвинуло принятие закона о судебной системе на длительное время.

В развитие базовых положений Конституции РФ существенный вклад внесла Государственная Дума первого созыва. В период ее работы были приняты:

Федеральный конституционный закон “О Конституционном Суде Российской Федерации” от 21.07.94, №1-ФКЗ;

Федеральный закон “О некоторых вопросах организации и деятельности военных судов и органов военной юстиции” от 03.12.94, № 55-ФЗ;

Федеральный закон “О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов” от 20.04.95, №45-ФЗ;

Федеральный конституционный закон “Об арбитражных судах в Российской Федерации” от 28.04.95, №1-ФКЗ;

Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 05.05.95, №70-ФЗ вместе с федеральным законом о введении его в действие 05.05.95, №71-ФЗ;

Федеральный закон “О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации” от 10.01.96, №6-ФЗ.

Основной системообразующий документ, который установил единое правовое пространство для законодательства о судоустройстве, приняла Государственная Дума второго созыва. Этим документом стал Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» от 31.12.96, № 1-ФКЗ.

За ним последовали другие законы, обеспечивающие дальнейший ход судебной реформы:

Федеральный закон «О судебных приставах» от 21.07.97, №118-ФЗ;

Федеральный закон «Об исполнительном производстве» от 21.07.97, №119-ФЗ;

Федеральный закон “О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации” от 08.01.98, № 7-ФЗ;

Федеральный закон “О мировых судьях в Российской Федерации” от 17.12.98, № 188-ФЗ;

Федеральный закон “О финансировании судов Российской Федерации” от 10.02.99, № 30-ФЗ;

Федеральный конституционный закон «О военных судах Российской Федерации» от 23.06.99, № 1-ФКЗ;

Федеральный закон “Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации” от 29.12.99, №218-ФЗ;

Федеральный закон «О народных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации» от 02.01.2000, № 37-ФЗ.

В течение всего хода реформы создавались, и в настоящее время в России формируются и функционируют различные группы и комитеты по совершенствованию законодательства. Так, в 2000 году Распоряжением Президента Российской Федерации от 28 ноября 2000 года №534-рп была образована рабочая группа по вопросам совершенствования законодательства Российской Федерации о судебной системе.

Серьезный виток судебно-правовая реформа получила в середине-конце 2001 года.

Во-первых, наконец-то была принята Концепция «Развития судебной системы России на 2002-2006 годы» - программа, направленная на реализацию современной судебно-правовой реформы, повышение эффективности деятельности судебной власти в Российской Федерации, создание оптимального организационно-правового и материально-технического обеспечения судебно-правовой системы в Российской Федерации.

Во-вторых, к началу 2002 года Государственной думой были приняты:

Уголовно-процессуальный кодекс РФ;

Кодекс об административных правонарушениях;

Трудовой кодекс РФ.

Поэтому можно отметить, что современное состояние правовой базы, обеспечивающей проведение судебной реформы, позволяет говорить, что достигнуты серьезные результаты по концептуальным направлениям, отвечающие требованиям правового государства:

судебная власть утвердилась как самостоятельная и независимая в своей деятельности от законодательной и исполнительной властей, конституционно определена ее компетенция;

решены основные вопросы независимости судей;

создана единая система судебной власти Российской Федерации, закреплена структура федеральных судов и судов субъектов Российской Федерации;

создан Конституционный Суд, органы конституционного правосудия субъектов Российской Федерации и система арбитражных судов;

учреждены институты мировых судей, присяжных заседателей, судебных приставов, усилены гарантии независимости судей военных судов от командования и органов исполнительной власти;

обеспечена система гарантий самостоятельности судов, сформированы органы судейского сообщества - съезды и Советы судей, квалификационные коллегии судей;

учрежден Судебный департамент при Верховном Суде РФ, урегулирован вопрос материального обеспечения деятельности судов всех уровней;

реализован принцип финансирования судов из федерального бюджета;

обеспечена государственная защита судей при исполнении ими полномочий и создана система материальных и социальных гарантий судей.

Однако темпы процесса обновления законодательства в этой сфере не вызывают удовлетворения ни у законодателей, ни у правоприменителей. Это отмечалось и в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 30 марта 1999 г., где подчеркивалось, что достаточная законодательная база, обеспечивающая осуществление быстрого, полного, справедливого, гуманного и неотвратимого правосудия, еще не создана.

Обновление законодательства, кодификация и формирование свода законов.

Правовая реформа всегда предполагает обновление законодательства. Обновление законодательства СССР началось с конца 1980-х годов, в РСФСР – РФ с 1990 года. После принятия Конституции РФ 1993 года помимо необходимости замены устаревших законов и урегулирования новых отношений появилась ещё и необходимость приведения законодательства в соответствие с Конституцией РФ. Практически все законодательные акты, принятые до принятия Конституции либо уже заменены (УК РФ), либо подлежат замене (УПК РСФСР), во всяком случае, в них вносятся существенные изменения.

В условиях построения правового государства и свободы договора требуется более детальное регулирование правоотношений, в первую очередь гражданских. Объём частей I, II Гражданского Кодекса РФ более чем в три раза превышает объём соответствующих положений ГК РСФСР.

После формирования основных принципов новой правовой системы и принятия Конституции РФ наметилась тенденция к кодификации законодательства. Части I и II ГК РФ заменили более десятка законодательных актов. Статья 75 Конституции РФ предусматривает принятие единого федерального закона, устанавливающего систему федеральных налогов и общих принципов налогообложения (Налогового кодекса РФ). Бюджетный и Градостроительный кодексы появились только в 1998 году. В Государственной Думе рассматриваются и другие проекты кодексов, в том числе и ранее неизвестные отечественному законодательству.

В 1993 году Президент РФ утвердил Общероссийский классификатор отраслей права. С 1995 года Президент неоднократно издает указы о проведении работ, направленных на формирование Свода законов РФ.

В 1998 году, судя по указам Президента, завершён учет действующих нормативных правовых актов и начата их систематизация.

Денежная реформа 1993 года. С переходом к рыночной экономике в основу экономической программы правительства России с 1992 г. заложена концепция количественной теории денег. Этим и объясняется та легкость, с которой пошло правительство России на либерализацию цен в 1992 г., не создав для этого соответствующих условий. Кроме того, в этот период времени на состояние денежной системы России в определенной мере стали сказываться процессы, связанные с распадом СССР. С января 1992 г. во всех государствах бывшего СССР начал формироваться острейший дефицит денежных знаков для обслуживания денежного оборота. Едва начав выходить из кризиса наличности, вызванного спонтанным принятием в январе 1992 г. Кабинетом Министров СССР решения об изъятии из обращения денежных купюр достоинством 50 и 100 рублей образца 1961 г., банки столкнулись с последствиями перехода Российской Федерации к политике либерализации цен. Это потребовало единовременного многократного увеличения денежной массы в обращении. С Госбанком СССР указанное решение правительства Российской Федерации не прорабатывалось и не согласовывалось, соответствующая денежная масса в нужное время не была изготовлена, что сразу же привело к дефициту наличных денег в России, а по цепной реакции -- во всех республиках бывшего Союза.

Кризис с денежной наличностью совпал по времени с платежным кризисом вследствие осуществления жесткой денежно-кредитной политики в России, а вслед за ней и в других государствах бывшего Союза. Немаловажное значение имело и падение уровня дисциплины в межбанковских отношениях при осуществлении межбанковских расчетов. Появление стремительно развивающейся сети коммерческих банков повлекло за собой прекращение функционирования надежно контролировавшей межбанковские расчеты системы учета межфилиальных оборотов (МФО). Ненадежность системы безналичных расчетов порождала стремление применять расчеты наличными, что усугубляло дефицит денежной наличности, усложняло решение проблем неплатежей.

В феврале 1993 г. в обращение стали поступать денежные билеты Банка России образца 1993 г., которые не поставлялись в банки других государств рублевой зоны. Но когда к середине 1993г. большинство государств бывшей рублевой зоны перешло к созданию собственных денежных систем, было принято решение о прекращении обращения на территории РФ денежных билетов Госбанка СССР и Банка России образца 1961--1992 гг. и использовании в России с 26 июля 1993 г. только банкнот образца 1993 г.

Однако рост цен в 1992--1995 гг. и экспансионистская политика Центрального и коммерческих банков способствовали росту как наличной, так и безналичной денежной массы. На начало 1992 г. агрегат Мо (наличные деньги в обращении) составлял в России 165,9 млрд. рублей. К концу 1992 г. он достиг 1678,4 млрд рублей, на конец 1993 г. -- 13 304,3 млрд рублей, в 1994 г. -- 36 504,3 млрд рублей, на 1 января 1998 г. -- 137 трлн рублей.

Реформа 1998 года

Замедление спада в экономике в 1996--1997 гг. вызвало принятие правительством России и Центральным банком РФ решения о деноминации рубля и переходе к новому масштабу цен. Старые деньги обменивались на новые в соотношение 1000:1.

Денежная реформа не предполагала ни конфискации в каком бы то ни было виде, ни ограничений, ни собственно обмена наличных «старых» денег, которые по-прежнему выполняли свою функцию и участвовали в обороте. С первого января 1998 года введены в обращение банкноты образца 1997 года достоинством 5, 10, 50, 100 и 500 рублей и металлические монеты достоинством 1, 5, 10, 50 копеек и 1, 2, 5 рублей. Банкноты образца 1993 и 1995 годов (включая их модификации 1994 года) и монеты СССР и России 1961-1996 года оставались в обращении в течение всего 1998 года и принимались во всех организациях, предприятиях торговли, сфере обслуживания, коммерческих банках в качестве нормального платежного средства из расчета одной тысячной их нарицательной стоимости. В ходе реформы нарицательная стоимость российских денежных знаков и масштаб цен изменялись в масштабе 1000:1 (одним рублем становится тысяча рублей, обозначенная на «старой» купюре, одной копейкой - монета в десять рублей). К окончанию процесса деноминации было изъято более шести миллиардов банкнот (в четыре раза меньше, чем в 1993 году). После 31 декабря 1998 года хождение «старых» денег прекратилось, оставшиеся бумажные и даже металлические деньги можно было обменять до конца 2002 года.

Однако в середине августа 1998 г. финансовая ситуация в стране существенно обострилась. Под воздействием мирового финансового кризиса, отлива из страны спекулятивных иностранных капиталов, падения курсов ценных бумаг на фондовой бирже и зашедшей в тупик экономической политики властей создалась угроза обвальной девальвации рубля. Государство оказалось перед лицом структурного разрыва между наличными ресурсами и непомерным бременем платежей по внутренним и внешним обязательствам. Обязательства коммерческих банков перед иностранными кредиторами достигли 16 млрд долларов, т.е. почти сравнялись с золотовалютными резервами Банка России. Платежи по ГКО-ОФЗ увеличились до 22 млрд рублей в месяц, тогда как текущие налоговые поступления в бюджет исчислялись в размере 12--13 млрд. рублей.

Катализатором негативных процессов в экономике стали непродуманные по своим последствиям решения Правительства Российской Федерации и Банка России от 17 августа 1998 г. Произошло совмещение девальвации рубля, скачка цен, паралича банковской системы, резкого падения доверия со стороны потенциальных кредиторов и инвесторов, значительного снижения поступлений как импортных, так и производимых внутри страны товарных ресурсов.

На современном этапе острейшей проблемой является устойчивость денежной системы России. Необходимость стабилизации рубля приобретает еще большее значение, в силу того, что эта задача на протяжении последних лет ставилась неоднократно, но решить ее пока не удалось.

Реорганизация федеральных отношений, федеративная реформа в РФ – важное достижение В. Путина. Необходимая стране реформа была начата в самом начале первого президентского срока В.В. Путина, в первой половине 2000-х годов. Можно сказать, что с этой реформы и началась деятельность Владимира Владимировича на посту главы государства.

Цели реформы

В 90-е годы 20 века отношения в России центра и регионов были явно нестабильными. Единое правовое поле отсутствовало, внутри страны существовали серьёзные экономические барьеры, характеристика России как федеративного государства вызывала сомнения.

Целями федеративной реформы, проведённой В.Путиным в России, стали:

Преодоление правовой разобщённости и распространение действия российского федерального законодательства на всю без исключений территорию страны.

Устранение фактически имевшихся предпосылок к правовой разрухе России.

Уравнивание в конституционных правах субъектов РФ, независимо от того, по территориальному или национальному принципу они были образованы.

Возврат федеральной власти в тех местах, где она превратилась в собственность региональных элит.

Устранение межрегиональных барьеров и возрождение в России единого экономического рынка.

Этапы федеративной реформы

Начавшись спустя несколько месяцев со дня вступления в президентскую должность В.В. Путина, федеративная реформа последовательно продолжалась в течение всего первого президентского срока Путина. После переизбрания В. Путина в 2004 году на пост президента, федеративная реформа была продолжена и все необходимые преобразования были завершены.

1. Создание в России в мае 2000 года семи федеральных округов. В каждом из них был введён пост полномочного представителя президента, в обязанности которого входило: 1) обеспечение реализации конституционных полномочий президента в пределах соответствующего округа; 2) повышение эффективности работы федеральных органов государственной власти.

2. Проведение масштабных работ по приведению регионального законодательства РФ в полное соответствие с федеральным.

3. Развитие института федерального вмешательства. За президентов РФ закреплено право роспуска законодательных органов, а также выведения из Совета Федерации глав ветвей власти и отрешения от должности губернаторов субъектов РФ.

4. Укрупнение с 2003 года субъектов Федерации. В частности, был укрупнён Красноярский край и Тюменская область, Коми-Пермяцкий автономный округ и Пермская область объединены в Пермский край.

5. Закрепление за регионами ряда полномочий, для исполнения которых они обязаны использовать средства своего бюджета, и за надлежащее исполнение которых на них возлагается ответственность. Согласно ФЗ №95-ФЗ от 04.07.2003 г., был определён закрытый перечень полномочий регионов. Данная мера позволила минимизировать риск нецелевого использования средств из местных (региональных) бюджетов.

6. Новый порядок избрания губернаторов субъектов РФ (с декабря 2004 года). Согласно нему, губернаторов выбирают по представлению президента региональные законодательные собрания.

7. Разработка и ввод в действие с 01.01.2005 г. новой системы по разграничению полномочий между РФ и субъектами РФ.

8. Реформа местного самоуправления, развитие имевшейся системы федеративных отношений – с 01.01.2006 г.

Итоги федеративной реформы

Проведение федеративной реформы в России В. Путиным заняло несколько лет и завершилось успешно. Главные итоги реформы таковы:

Реформа поспособствовала обеспечению единого нормативного пространства на территории страны, что в определённой степени повлияло на тенденции экономического роста, которые в 2000 году наметились в российской экономике. Создано единое экономическое пространство.

Региональное законодательство полностью и в короткие сроки приведено в соответствие с федеральным законодательством.

Ликвидировано влияние, выходящее за пределы Конституции, региональных элит на ход принятия решений на высоком, общенациональном уровне.

Региональное руководство утратило возможность решать проблемы регионов путём давления на власть федерального уровня.

социология

Е. А. Васильева

административна я реформа в российской федерации:

цели, задачи, итоги

Анализируются итоги административной реформы в Российской Федерации в период 2003-2013 гг. Отмечается, что в результате реформы значительно увеличен трудовой потенциал государственной службы, но этот потенциал остается нереализованным. Сложность внедрения клиентоориентированного принципа в деятельность органов государственной власти определяется двумя причинами: во-первых, ошибочным определением понятия «государственная услуга» в законе, а во-вторых, игнорированием институциональной сущности государственной службы, которая обусловливает необходимость разработки и внедрения особых методов управления, отличающихся от методов управления персоналом.

Ключевые слова: административная реформа, государственная служба, государственная услуга.

Е. УайШвга

The administrative reform in Russian Federation: purposes, problems, result.

The article deals with the results of administrative reform in Russian Federation within period 2003-2013 years. During the first stage of the reform the working potential of public service is noticeably increase, but it is still not actualized. The complexity of implantation of customer-oriented management as the principle of public administration is determined by two reasons: first, the definition of the term “state service” is mistaken; second, it is necessary to create the new method of state management, based on the institutional nature of public service.

Keywords: the administrative reform, public service, state service.

Актуальность реформирования системы государственного управления в Российской Федерации не подвергается сомнению. После распада СССР построение нового демократического государственного аппарата осуществлялось без целенаправленного руководства, стихийно и характеризовалось максимальной политизацией государственного управления при видимой слабости аппарата. Борьба между основными

политическими игроками - коммунистической партией, либералами и государственниками - закончилась победой сторонников «сильного государства», что потребовало изменения принципов государственного управления и работы органов исполнительной власти.

Законодательство, устанавливающее принципы и нормы управления государственной службой, было сформировано в период

1993-1995 годов. Основным документом являлся Федеральный закон РФ от 31.07.1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», в котором государственная служба понималась как профессиональная деятельность по обеспечению полномочий государственных органов. Установленные в этом законе принципы государственной службы в полной мере соответствовали требованиям, предъявляемым к рациональной бюрократии: профессионализм, единоначалие, аполитичность, ответственность и стабильность. Но стала ли рациональность принципом государственной службы?

Концепция реформирования государственной службы Российской Федерации, утвержденная в 2001 году, констатировала целый ряд проблем, связанных с функционированием этого института , главными из которых были неэффективность кадровой политики и недостатки законодательной базы. Для решения этих проблем была разработана Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2002-2005 гг.)», в рамках которой предлагались следующие основные мероприятия :

Совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы по вопросам реформирования государственной службы;

Проведение экспериментов и осуществление пилотных проектов по применению новых подходов к организации федеральной государственной службы и обеспечению деятельности федеральных государственных служащих;

Совершенствование подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих;

Создание материально-технических условий для эффективного функционирования федеральной государственной службы;

Формирование системы управления государственной службой.

Таким образом, основной задачей административной реформы на ее начальном

этапе было совершенствование управления государственной службой, которое предлагалось осуществлять на основе повышения ее трудового потенциала и внедрения прогрессивных методов управления персоналом в деятельность кадровых служб органов исполнительной власти.

Надо отметить, что в тот период это были, несомненно, актуальные и востребованные меры. Кадровый состав органов исполнительной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации оставлял желать лучшего. Гендерная структура была разбалансирована, отмечалось старение персонала, недостаточный квалификационный и образовательный уровень.

Каковы же были результаты первого этапа реформы?

По данным Федеральной службы государственной статистики , численность работников органов государственной власти в 2005 г. во всех уровнях управления составила 684,2 тыс. человек, что составляет 118,8% от уровня 2002 года. Численность региональных чиновников увеличилась до 120,6%, федеральных - до 118%, причем число федеральных государственных служащих, замещающих должности на федеральном уровне (то есть базирующихся в г. Москве), даже сократилась на 2% (см. табл. 1, расчет проведен автором).

Увеличение численности государственных служащих, особенно на региональном уровне, было обусловлено объективным возрастанием количества функций органов государственной власти, обусловленным централизацией государственного управления, построением «вертикали власти». Региональные правительства стремились продублировать федеральную систему органов государственного управления, сохранив при этом собственную специфику, зачастую продиктованную необходимостью сохранять равновесие между властными элитами региона, а также попыткой сохранить кадровый потенциал государственной служ-

Таблица 1

Изменение численности работников, замещавших государственные должности и должности гражданской службы в органах государственной власти Российской Федерации в период 2002-2005 годов

Численность работников, чел. 2002 2005 % Увеличение/ Уменьшение численности

Государственные гражданские служащие 576050 684202 118,8 108152

Федеральные государственные служащие 422 794 498853 118,0 76 059

Федеральный уровень

35 302 34 598 98,0 -704

Региональный уровень

387492 464255 119,8 76 763

Государственные служащие субъектов федерации 153256 185349 120,9 32 093

бы, сложившийся в условиях сложной переходной экономики и подтвердивший лояльность к этим элитам. Однако именно возрастание роли государства как регулирующего, контролирующего и организующего института, т. е. возвращение ему традиционных функций, вызывало негативную реакцию - страх бюрократизации и тоталитаризма. В этот же период произошло «огосударствление» политической жизни посредством встраивания партии «Единая Россия» в структуры органов исполнительной власти. В такой ситуации увеличение численности чиновников, к которым, помимо собственно государственных служащих, зачастую относили и лиц, замещавших должности категории «А» (политиков), депутатов и даже руководителей бюджетных организаций, рождало ассоциации с недавним советским прошлым.

В то же время нельзя сказать, что первый этап административной реформы был неудачен.

Задача омоложения государственной службы была решена достаточно успешно (табл. 2). Численность молодежи в возрасте до 30 лет увеличилась на 51,7 тыс. человек или на 3,4%, в то время как численность работников пенсионного возраста снизилась на 0,6%, что составило 2,5 тыс. человек. В федеральных органах власти доля моло-

дежи достигла 30,5%, увеличившись на 4,3%. В регионах доля молодежи также увеличилась, но значительно меньше - только на 1,3%. В результате проведенных мероприятий средний возраст чиновников в Российской Федерации снизился до 39 лет, причем средний возраст федеральных служащих (38 лет) был существенно ниже, чем региональных (41 год).

Изменения в возрастной структуре повлекли за собой изменения в структуре профессиональной квалификации, оцениваемой по уровню стажа работы в органах государственной власти. Существенно, почти на 10%, уменьшилась доля служащих со стажем от 5 до 10 лет, то есть принятых на работу в 1990-е годы (в абсолютных цифрах снижение составило 33 тыс. человек). В наибольшей степени (на 4,9%) возросла доля работников со стажем от 1 до 5 лет, то есть принятых на работу незадолго до начала реформы. Однако доля работников со стажем работы от 15 до 25 лет, то есть вошедших в социальное поле государственной службы и социализировавшихся в ней в период с 1980 по 1990 гг., во время заката Советского Союза, составила 17,4%, а в целом доля чиновников, начавших трудовую деятельность в социалистических органах власти, в 2005 году составила 24,3%, то есть почти четверть кадрового состава (табл. 3).

Таблица 2

Изменение возрастной структуры государственной гражданской службы Российской Федерации в период 2002-2005 гг., % от общей численности служащих

Возраст Все работники, замещавшие государственные должности и должности

до 30 лет 24,4 27,8 3,4 26,2 30,5 4,3 19,4 20,7 1,3

30-39 лет 25,2 24,3 -0,9 26,6 25,1 -1,4 21,4 22,1 0,7

40...49 лет 31,1 27,1 -4,0 30,0 25,9 -4,2 34,1 30,3 -3,8

50-59лет 17,7 18,8 1,2 15,9 16,9 1,0 22,5 24,1 1,5

60 лет и старше 1,6 1,0 -0,6 1,3 0,8 -0,5 2,5 1,4 -1,1

60-65лет 0,8 0,7 1,2

старше 65 лет 0,2 0,1 0,2

средний возраст 40 39 39 38 42 41

Таблица 3

Изменение профессиональной структуры государственной гражданской службы Российской Федерации в период 2002-2005 гг., % от общей численности служащих

Стаж работы Все работники, замещавшие государственные должности и должности

гражданской службы в органах государственной власти федеральной гражданской службы гражданской службы субъектов РФ

2002 год 2005 год +/- 2002 год 2005 год +/- 2002 год 2005 год +/-

до 1 года 9,3 9,8 0,5 8,8 10,8 2,0 10,7 7,2 -3,5

от 1 года до 5 лет 21,2 25,7 4,5 20,9 25,7 4,8 21,9 25,7 3,8

от 5 до 10 лет 29,9 20,4 -9,6 31,7 20,0 -11,7 25,1 21,3 -3,7

от 10 до 15 лет 14,9 19,8 4,9 15,3 20,5 5,2 13,7 17,9 4,2

15 лет и свыше 24,7 24,3 -0,4 23,3 23,0 -0,3 28,6 27,9 -0,8

в том числе

от 15 до 25 лет - 17,4 - 16,7 - 19,5

25 лет и свыше - 6,9 - 6,3 - 8,4

социология

Федеральные органы государственной власти в период реформы привлекали больше новых работников - доля работников со стажем менее 1 года в них возросла на 2%, в то время как в региональных она снизилась на 3,5%. При этом в период реформы численность работников федеральных органов власти со стажем от 5 до 10 лет снизилась на 34,1 тыс. человек, а на региональном уровне численность этих работников увеличилась на 1,1 тыс. человек при снижении их доли в общей численности работников региональных органов власти на 3,7%.

Существенно повысился образовательный уровень государственных служащих, чему способствовало совершенствование подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих. До начала реформы доля служащих, не имеющих профессионального образования, составляла 4,6% от общего числа государственных служащих. За три года их численность была сокращена на 9,3 тыс. человек и составила только 2,3% от общей численности чиновников, причем это сокращение было достигнуто не за счет обучения (получить первое высшее профес-

сиональное образование за три года невозможно, а численность работников со средним профессиональным образованием также сократилась), а за счет замены их более образованными работниками.

Региональная государственная гражданская служба традиционно имеет более высокий образовательный уровень, чем федеральная. По состоянию на 01.01.2005 г. доля федеральных служащих с высшим образованием составила 76,9%, в то время как доля региональных служащих этой же категории составила 83,6%. Сокращение численности работников без профессионального образования проходило на обоих уровнях управления одинаковыми темпами - на 1,6%, однако это означает, что из федеральных органов было уволено 7,3 тыс. человек, а из региональных - только 2 тыс. человек (табл. 4).

Количество государственных служащих с ученой степенью за период реформы увеличилось на 1,4 тыс. человек (119% от уровня 2002 г.). Трудно сказать, обусловлен ли этот рост привлечением для работы в органы государственной власти ученых или, напротив, увеличением количества защит

Таблица 4

Изменение образовательной структуры государственной гражданской службы Российской Федерации в период 2002-2005 гг., % от общей численности служащих

образование Все работники, замещавшие государственные должности и должности гражданской службы

в органах государственной власти федеральной гражданской службы гражданской службы субъектов РФ

2002 год 2005 год % 2002 год 2005 год % 2002 год 2005 год %

высшее профессиональное 73,0 79,0 6,1 71,3 76,9 5,7 77,7 83,7 6,0

из них имеющие ученую степень 1,3 1,5 0,2 1,0 1,1 0,1 2,2 2,4 0,2

среднее профессиональное 22,4 18,1 -4,3 23,6 19,6 -4,0 19,0 14,7 -4,3

не имеющих профессионального образования 4,6 2,9 -1,7 5,1 3,5 -1,6 3,3 1,7 -1,7

среди чиновников, однако на общий образовательный уровень государственной гражданской службы этот факт влиял, безусловно, положительно.

Таким образом, подводя итоги первого этапа административной реформы, можно сделать следующие выводы:

1. В ходе реформы численность чиновников увеличилась, достигнув показателя 4,8 госслужащих на 1000 человек населения. В регионах увеличение произошло более интенсивными темпами, составив более 20%. При этом произошло перераспределение численности государственных служащих в пользу работников органов исполнительной власти.

2. Государственная служба осталась женским видом занятости - доля женщин составила более 70%. В регионах численность мужчин-чиновников немного больше, чем в федеральном центре.

3. Произошло омоложение кадрового состава государственной гражданской службы. Доля молодых сотрудников в возрасте до 30 лет увеличилась на 3,4%, доля сотрудников пенсионного возраста снизилась. В региональных органах государственной власти омоложение происходило менее интенсивно, чем в федеральных.

4. Отмечалось снижение доли работников в возрасте от 40 до 49 лет, при этом доля работников предпенсионного возраста (50-59 лет) возрастала, то есть органы государственной власти покидали работники наиболее активного трудоспособного возраста, что свидетельствует о снижении привлекательности государственной службы как места работы.

5. К началу 2005 г. почти четверть кадрового состава государственной гражданской службы составляли лица, начавшие трудовую деятельность в советских органах государственной власти, т. е. в 1980-е годы. В период реформы прием новых работников, ранее не работавших в системе государственного управления, был снижен. Таким образом, говорить о смене кадрового

состава не приходится. В регионах данная тенденция проявляется более выпукло, чем в федеральном центре - доля работников, имеющих стаж государственной службы более 15 лет, составляет 45,8%, а доля вновь принятых работников - 7,2%.

6. Наиболее успешно прошли мероприятия по повышению образовательного уровня чиновников. В период реформы численность работников, не имевших профессионального образования, снизилась почти на 10 000 человек. С учетом продолжительности реформы (3 года) можно констатировать, что их выбытие было связано с увольнением, а не с повышением квалификации. Выбывшие работники заменялись гражданами с высшим профессиональным образованием. В целом по итогам реформы образовательный уровень чиновников повысился.

Однако, несмотря на омоложение кадрового состава государственной службы и повышение образовательного уровня чиновников, привлекательность государственной службы как вида трудовой деятельности снизилась, что привело к увольнению мужчин активного трудоспособного возраста. Наиболее активно изменения кадрового состава проводились в федеральных органах исполнительной власти, в то время как в регионах можно отметить скорее стремление сохранить имеющийся кадровый состав, а также обеспечить возможность работникам, давно занимающим свои рабочие места, «доработать». Причинами подобного, скорее всего, стали два основных фактора: во-первых, общее усиление стабильности на рынке труда позволило активным работникам искать более выгодный источник занятости, так как уровень доходов в органах государственной власти был ниже, чем в среднем по экономике; во-вторых, принятие федерального закона о государственной гражданской службе усилило гарантии пенсионного обеспечения для чиновников, что способствовало стремлению служащих, имеющих стаж около 15 лет, сохранять рабочее место до оформления пенсии.

В целом первый этап административной реформы был признан успешным, оптимизация кадрового состава - эффективной. В 2005 году в продолжение реформы был принят новый документ - «Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах», в котором указывалось, что на предыдущем этапе сформированы только «предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления». Цели второго этапа реформы практически дословно совпадали с целями первого этапа, причем для повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти планировалась реализация следующих задач:

Внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам; реализация единой вертикально ориентированной автоматизированной системы мониторинга результативности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по достижению важнейших показателей социально-экономического развития Российской Федерации и исполнения ими своих полномочий;

Оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;

Повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;

Формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления .

Мероприятия административной реформы были распределены по годам. В 2006 году предполагалось проведение нормативной и законодательной работы по организации системы взаимодействия органов государственной власти с населением по оказанию

государственных услуг, а также апробация этой системы на базе пилотных проектов.

В 2007 году предполагалось проведение мероприятий по упорядочению функционала органов государственной власти. Одной из основных проблем государственного управления в Российской Федерации была признана громоздкость и запутанность системы органов государственной власти, сложившаяся в 1990-е годы, когда каждое ведомство старалось увеличить свое влияние, расширяя объем функций и полномочий. Для устранения этой проблемы предполагалось проведение широкомасштабной оптимизации функционала органов государственной власти с целью устранения избыточных функций и совершенствования системы надзора и контроля. Также планировалось распространение опыта аутсорсинга и управления по результатам на всю систему государственного управления, внедрение принципа открытости при организации взаимодействия органов государственной власти и населения, а также антикоррупционной политики.

В 2008 году система предоставления государственных услуг, по замыслу авторов реформы, должна была сложиться в окончательном виде и распространиться на всей территории Российской Федерации. Она подразумевала активное внедрение системы «одного окна» посредством открытия многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг на территориях субъектов Российской Федерации, а также внедрение практики оказания государственных услуг в электронной форме.

2009 и 2010 годы должны были стать периодом окончательного перехода на клиентоориентированную систему оказания государственных услуг. Избыточный государственный контроль и разрешительный принцип заменялся работой по обращениям граждан. Многофункциональные центры должны были распространиться по всей стране, равно как возможность получения этих услуг в электронной форме. Плани-

руемые мероприятия должны были существенно снизить объем непосредственного взаимодействия граждан и чиновников, что позволило бы снять коррупционную напряженность и субъективизм при осуществлении государственных функций.

Таким образом, цель второго этапа административной реформы заключалась во внедрении системы оказания государственных услуг. Результатом реализации этой концепции стало принятие ряда нормативноправовых актов, например, о противодействии коррупции, и перечень государственных и муниципальных услуг, но сроки реализации реформы были существенно нарушены. Согласно концепции, законодательные основы внедрения системы предоставления государственных услуг должны были быть сформированы уже к 2008 году. Фактически же первые законодательные акты были приняты только в 2009 году.

Основные затруднения были связаны с определением самого понятия «государственные услуги». Изначально этим термином определялись услуги в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях (например, в области охраны окружающей среды), которые оказывают гражданам и организациям государственные учреждения либо иные организации, уполномоченные на это государством . В рамках подготовки нормативной базы административной реформы в это определение были включены также услуги, которые оказывают непосредственно органы государственной власти, а также действия и решения распорядительного характера. Наконец, в 2010 году законодательно было закреплено недостаточно связное определение государственных услуг, суть которого можно кратко обобщить как «функции органов государственной власти, осуществляемые в заявительном порядке».

Для выявления того, что же подразумевается под государственными услугами, полезно обратиться к их перечню, применяемому в органах государственной власти.

Все услуги подразделяются на 16 групп: услуги в области налогообложения; регистрации экономических агентов, автотранспортных средств; таможенные услуги; услуги в сферах занятости, образования, здравоохранения и социальной защиты населения; услуги по организации социального и пенсионного страхования; регистрация преступлений; паспортно-визовые услуги; услуги по предоставлению библиотечной и статистической информации, а также лицензирование и патентные услуги. Большинство из них, таким образом, представляют собой разрешительно-регистрационные, то есть установленные и регламентируемые государством, документы.

Однако в словаре Ожегова услуга определяется как «действие, приносящее пользу, помощь другому», а в ГОСТе «Услуги населению» этот термин определяется как «Результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также собственной деятельности исполнителя по удовлетворению потребности потребителя», то есть традиционное определение услуги подразумевает в первую очередь учет потребностей пользователей. Государственные же услуги не учитывают потребности граждан. По смыслу законодательства, предоставление государственных услуг - это не удовлетворение потребностей граждан, а организация взаимодействия граждан с органами государственной власти.

Именно поэтому второй этап административной реформы так затянулся - сложность в определении ключевого понятия повлекла затруднения в реализации концепции. Вместо упрощения и открытости деятельности органов государственной власти, активного внедрения принципа аутсорсинга

и, в конечном итоге, снижения непосредственного влияния государственных служащих на экономику и жизнь граждан, произошла дополнительная бюрократизация государственного управления.

Разработка и внедрение типовых административных регламентов и стандартов го-

сударственных услуг была окончена только к 2010 году. В результате работа, которая проводилась ранее, была практически проделана впустую. Эта путаница не способствовала популярности и ясности проводимых мероприятий.

Подводя итоги второго этапа административной реформы, приходится констатировать, что из четырех задач были реализованы две - создана законодательная база предоставления государственных услуг и система мониторинга результативности. Однако практическая реализация принятых законодательных актов столкнулась с рядом сложностей, связанных с неверным определением понятия государственных услуг. Несмотря на положительные результаты, которые демонстрируют многофункциональные центры предоставления государственных услуг (анализ их деятельности не может быть проведен в рамках настоящей статьи), в целом система предоставления государственных услуг не решает поставленных в концепции реформы задач. Сформулированное в законодательстве определение государственной услуги не позволяет учитывать потребности граждан, не снижает бюрократическую нагрузку на экономику, о чем свидетельствует низкий уровень удовлетворенности граждан государственным управлением.

Все это не позволяет говорить об успешности реформы. Проведенная работа оказалась недостаточной для повышения эффективности государственного управления, и в

2010 году было признано, что «объектом реформирования должен стать государственный сектор со всеми его компонентами», следствием чего стало создание Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы.

Реформа государственной службы в указанный период предусматривает оптимизацию численности государственных и муниципальных служащих, формирование системы государственной службы Российской

Федерации как целостного государственноправового института, создание системы управления государственной службой, внедрение на государственной службе эффективных технологий и современных методов кадровой работы, повышение эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих . Фактически авторы реформы вернулись к необходимости совершенствования управления персоналом государственной службы.

Итоги этого, последнего на данный момент этапа административной реформы, еще не подведены. Однако приходится констатировать, что реформа приобрела цикличный характер. Раз за разом авторы концептуальных документов констатируют наличие одних и тех же проблем, ставят схожие задачи, планируют похожие мероприятия, но результат остается неутешительным. Государственное управление остается бюрократизированным, формальным, патерналистским и закрытым для контроля. Численность чиновников, находящихся на государственной службе, чрезмерно велика, расходы на их содержание растут, но удовлетворенность их деятельностью снижается.

Возможно, причина этого заключается в институциональной сущности государственной службы. Как социальный институт государственная служба представляет собой нормы, правила и роли, регулирующие поведение людей в процессе осуществления государственного управления. Как и любой другой социальный институт, она преследует единственную цель - воспроизводство и самосохранение. Изменение принципов взаимодействия с внешней средой воспринимается как угроза целостности института, а потому встречает противодействие. Однако тут возникает противоречие - государственная служба стремится сохранить статус-кво, но при этом его легитимность в обществе снижается все более быстрыми темпами.

Анализ социального потенциала государственной службы может показать направления дальнейшего реформирования этого института. Трудовой потенциал этого института достаточно оптимален, поэтому большего внимания требует организационный и культурно-психологический потенциал, мотивация государственных служащих, то есть переход от количественных к качественным оценкам. Возрастание каче-

ства государственной службы как основного субъекта государственного управления снизит напряженность в его социальном поле, повысит его легитимность. Это потребует значительных усилий и качественного изменения принципов государственного управления. Но без них напряженность будет расти, а последствия социальной напряженности хорошо известны из истории.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Винницкий А. В. Публичные услуги в ЕС и России: конституционные основы и законодательное регулирование // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. № 3. С. 101-114.

2. Государственная служба: Сб. нормативных документов. М.: Дело, 2000. 432 с.

3. Доклад об эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ в 2007 г. иКЬ: http://www.mmregюn.m/activities/moшtor/856/(дата обращения - 12.09.2013).

4. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р // Собрание законодательства РФ. 14.11.2005. № 46. ст. 4720.

5. Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации. № Пр-1496. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

6. Состав работников, замещавших государственные (муниципальные) должности и должности государственной гражданской (муниципальной) службы, по полу, возрасту, стажу работы, образованию: Статистический бюллетень / Федеральная служба государственной статистики (РОССТАТ). иЯТ: http://www. gks. m/wps/wcm/connect/rosstat_mam/rosstat/m/statistics/puЫicatюns/ са!а^Мос_1237818141625 (дата обращения - 15.12.2013).

7. Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 год)», утв. Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

1. Vimiebikij A. V. Publichnye uslugi v ES i Rossii: konstitucionnye osnovy i zakonodatel’noe reguliro-vanie // Sravnitel’noe konstitucionnoe obozrenie. 2013. N 3. S. 101-114.

2. Gosudarstvennaja sluzhba: Sb. normativnyh dokumentov. M.: Delo, 2000. 432 s.

3. Doklad ob effektivnosti dejatel’nosti organov ispolnitel’noj vlasti subjektov RF v 2007 g. URL: http://www.minregion.ru/activities/monitor/856/(data obrashchenija - 12.09.2013).

4. Kontseptsija administrativnoj reformy v Rossijskoj Federatsii v 2006-2010 godah, utverzhdennaja rasporjazheniem Pravitel’stva RF ot 25 oktjabrja 2005 g. № 1789-r // Sobranie zakonodatel’stva RF. 14. 11. 2005. № 46. st. 4720.

5. Kontseptsija reformirovanija sistemy gosudarstvennoj sluzhby Rossijskoj Federatsii, № Pr-1496. Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy “Konsul’tantPljus”.

6. Sostav rabotnikov, zameshchavshih gosudarstvennye (munitsipal’nye) dolzhnosti i dolzhnosti gosudarstvennoj grazhdanskoj (munitsipal’noj) sluzhby, po polu, vozrastu, stazhu raboty, obrazovaniju: Statisticheskij bjulleten’ / Federal’naja sluzhba gosudarstvennoj statistiki (ROSSTAT). URL: http:// www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/publications/catalog/doc_ 1237818141625 (data obrashchenija - 15.12.2013).

7. Federal’naja programma “Reformirovanie gosudarstvennoj sluzhby Rossijskoj Federatsii (20032005 god)”, utv. Ukazom Prezidenta RF ot 19 nojabija 2002 g. № 1336. Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy “Konsul’tantPljus”.

И. А. Макарова

МЕЖЭТНИЧЕСКИЙ БРАК: КОНЦЕПТУАЛИЗАЦИЯ ПОНЯТИЯ

В статье изложен краткий дискурс межэтнических браков. Автор обращает внимание на работы учёных, занимающихся заявленной проблемой, выделяет основные элементы в структуре межэтнического брака.

Ключевые слова: межэтнический брак, брачный выбор, типы межэтнических браков.

Interethnic marriage: conceptualization concepts

The article contains a brief discourse of interethnic marriages. Draws attention to the work of the scientists involved in the stated problem, outlines key elements in the structure of interethnic marriage.

Keywords: interethnic marriage, marriage choice, types of inter-ethnic marriages.

Проблема межэтнических отношений имеет глубокие социальные корни и обусловлена рядом социальных, психологических, исторических, религиозных и конфессиональных причин. Поэтому понимание внутренней сущности названного социального явления требует интерпретации главного значения основного понятия. Проанализируем смысловое определение понятия «межэтнический брак».

Анализ литературы показал, что межэтнические браки были исследованы Ю. В. Ару-тюняном, Л. М. Дробижевой и др. Проблему межэтнических браков, их связи с ценностными ориентациями супругов рассматривали такие ученые, как А. Г. Здравомыслов, Л. А. Делова и др.

Сформулированные А. Г. Харчевым дефиниции брака вошли во все отечественные справочные издания как общего, так и специального характера, приводятся во всех

базовых отечественных учебниках социологии. «Брак - великий момент, когда два существа в силу взаимной привязанности и уважения, принимают на себя обязанность жить вместе, нести тяготы жизни и разделить общую участь» .

В энциклопедии А. А. Грицанова: брак - в широком смысле - социально организованные отношения между мужчиной и женщиной. В узком смысле брак представляет гражданское состояние мужчины и женщины, их союз для образования семьи, рождения детей .

Основанием брака выступает брачный выбор, который определяет брачных партнеров и образовывает супружеский союз. Брачный выбор - личностно-индивидуальный процесс подбора альтернативных вариантов предполагаемых, подходящих брачных претендентов. Под брачным выбором понимается процесс, в результате которого

Реорганизация федеральных отношений, федеративная реформа в РФ – важное достижение В. Путина.

Целями федеративной реформы, проведённой В.Путиным в России, стали:

Устранение фактически имевшихся предпосылок к правовой разрухе России.

Возврат федеральной власти в тех местах, где она превратилась в собственность региональных элит.

Устранение межрегиональных барьеров и возрождение в России единого экономического рынка.

Этапы федеративной реформы

7. Разработка и ввод в действие с 01.01.2005 г. новой системы по разграничению полномочий между РФ и субъектами РФ.

8. Реформа местного самоуправления, развитие имевшейся системы федеративных отношений – с 01.01.2006 г.

Итоги федеративной реформы

83. Глава муниципального образования: правовой статус и полномочия.

(ст. 36)

Глава мун. образования является высшим должностным лицом мун. образования и наделяется уставом мун. образования по решению вопросов местного значения. 1) избирается на мун. выборах либо представительным органом мун.образования из своего состава; 2) в случае избрания на мун.выборах либо входит в состав представительного органа мун.образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию; 3) в случае избрания представительным органом мун. образования является председателем представительного органа мун. образования; 4) не может быть одновременно председателем представительного органа мун. образования и главой местной администрации;

Установленные пунктами 2-4 части 2 настоящей статьи ограничения не распространяются на органы местного самоуправления поселений с численностью населения менее 1000 человек, в которых глава мун.образования независимо от способа его избрания одновременно может быть председателем представительного органа поселения и главой местной администрации. В этом случае представительный орган мун.образования может не наделяться правами юрид. лица.

Глава мун. образования в пределах полномочий , 1) представляет мун. образование в отношениях с органами МСУ других мун.образований, органами гос. власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени мун. образования; 2) подписывает и обнародует в порядке, нормативные правовые акты, принятые представительным органом мун.образования; 3) издает в пределах своих полномочий правовые акты; 4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу мун. образования.

Полномочия прекращаются досрочно в случае: 1) смерти; 2) отставки по собственному желанию; 3) отрешения от должности в соответствии со статьей 74 настоящего Федерального закона; 4) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным; 5) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим; 6) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда; 7) выезда за пределы РФ на постоянное место жительства; 8) прекращения гражданства РФ, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы МСУ; 9) отзыва избирателями; 10) установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы мун. образования; 11) досрочного прекращения полномочий представительного органа мун.образования, если глава мун. образования был избран из состава данного органа.

Модель 1 . Представительный орган местного самоуправления и глава муниципального образования избираются непосредственно населением. Однако глава такого образования соединяет в своем статусе полномочия высшего должностного лица муниципального образования и председателя представительного органа. Функции главы администрации исполняет иное лицо, замещающее свою должность по контракту. Здесь глава в определенном смысле противопоставляется исполнительному аппарату местной власти: он взаимодействует с администрацией как официальный представитель жителей и представительного органа. Сильная сторона данной модели состоит в попытке организационного соединения лидерских начал в управлении и гарантий от необоснованной концентрации всей местной власти в одних руках. В то же время в ней заложен возможный конфликт главы администрации (управляющего), непосредственно возглавляющего осуществление исполнительно-распорядительных функций, распоряжающегося средствами местного бюджета, объектами муниципальной собственности, и главы муниципального образования, отдаленного от этих важных полномочий.

Модель 2. Предусматривает, что глава муниципального образования и представительный орган местного самоуправления избираются непосредственно населением. Глава выступает одновременно и высшим должностным лицом своего муниципального образования, его официальным представителем, и главой местной администрации. Эта модель сегодня широко распространена, она воспроизводит сложившуюся на общефедеральном уровне форму полупрезидентского правления с доминирующим положением в ней Президента РФ.

84. Исполнительно-распорядительный орган муниципального образования: структура и организационно-правовые основы деятельности.

Местная администрация в соответствии со ст. 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» N 131-ФЗ - это исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, который наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Местная администрация обладает правами юридического лица .

Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Под структурой местной администрации понимается ее внутреннее подразделение на отраслевые, функциональные или территориальные органы, которые могут носить различные наименования - отделы, комиссии, комитеты, управления и т.п. Также в структуре администрации обязательно отражаются порядок назначения и полномочия руководителей таких подразделений. Под функциональными подразделениями подразумевают подразделения, отвечающие за определенные направления муниципальной деятельности, например за управление финансовыми средствами, муниципальной собственностью, решение экологических проблем. Структурные подразделения местной администрации могут наделяться правами юридических лиц. Руководители структурных подразделений администрации издают по вопросам своей компетенции приказы, обязательные для исполнения всеми сотрудниками структурного подразделения.

В современной муниципальной практике типичными звеньями организационной структуры местной администрации являются:

Глава администрации;- его заместители по сферам муниципальной деятельности, среди которых могут быть один или два первых заместителя;- структурные подразделения различных типов, которые могут находиться в подчинении главы администрации, одного из его заместителей или в соподчинении (например, отдел в составе управления);- коллегиальные совещательные органы: коллегия администрации, экономический и другие советы;- аппарат администрации.

Полномочия. Администрация муниципального образования:

1) осуществляет исполнительно-распорядительные полномочия по вопросам местного значения муниципального образования, установленные законодательством и уставом муниципального образования;

2) осуществляет отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления муниципального образования федеральными и региональными законами;

3) разрабатывает проект бюджета муниципального образования, а также проекты программ социально-экономического развития муниципального образования;

4) обеспечивает исполнение бюджета муниципального образования, программ социально-экономического развития муниципального образования и готовит отчет об исполнении бюджета, а также отчеты о выполнении указанных программ;

5) осуществляет иные полномочия, установленные федеральными и региональными законами, уставом муниципального образования.

Важное направление деятельности администрации - ее взаимодействие с представительным органом муниципального образования, подготовка проектов нормативных и других документов, требующих рассмотрения в представительном органе согласно законодательству и уставу муниципального образования . В качестве субъекта правотворческой инициативы в этих вопросах выступает глава администрации.

Администрация обычно составляет перечень нормативно-правовых актов, требующих рассмотрения в представительном органе, и график их разработки. Разработчиками проектов отдельных актов являются профильные структурные подразделения администрации, а общая организация работ и контроль их хода возлагаются на руководителя аппарата.

Проекты нормативных актов должны быть в обязательном порядке согласованы с руководителем аппарата и с юридической, а также финансовой службой администрации (если требуется финансирование) и другими заинтересованными службами.

Представители администрации участвуют в предварительном рассмотрении проектов нормативных актов в комитетах и комиссиях представительного органа, в работе согласительных комиссий. Депутаты представительного органа могут участвовать в подготовке проектов нормативных актов.

85. Представительный орган муниципального образования: правовые основы организации и деятельности, полномочия.

Ст. 35.Представительные органы МСУ – обеспечивают учет интересов населения в решении вопросов, непосредственно относящихся к условиям жизни на определенной территории. Представит. орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с ФЗ и законами субъектов РФ. Численный состав представительного органа МО определяется уставом МО.

В исключительном ведении представительных органов МО находятся:

1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения МО, предусмотренных уставом МО; 2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; 3) принятие планов и программ развития МО, утверждение отчетов об их исполнении 4) установление местных налогов и сборов 5) установление порядка управления и распоряжения МО 6) контроль за деятельностью органов МО и должностных лиц МО, предусмотренных уставами МО. Полномочия представит. органов МО определяются уставами МО.Представительный орган МО принимает решения в коллегиальном порядке

В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся: 1) принятие устава мун. образования и внесение в него изменений и дополнений; 2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; 3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах; 4) принятие планов и программ развития мун. образования, утверждение отчетов об их исполнении; 5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в мун.собственности; 6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации мун. предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги мун. предприятий и учреждений; 7) определение порядка участия мун. образования в организациях межмун.сотрудничества; 8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов МСУ; 9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами МСУ полномочий по решению вопросов местного значения.

Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом мун. образования и не может быть менее:7 человек - при численности населения менее 1000 человек;

10 человек - при численности населения от 1000 до 10 000 человек;

15 человек - при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;

20 человек - при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;

25 человек - при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;

35 человек - при численности населения свыше 500 000 человек.

Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом мун. района и не может быть менее 15 человек.

Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек. Представительный орган муниципального образования обладает правами юрид. лица.

Организацию деятельности представительного органа мун.образования в соответствии с уставом мун. образования осуществляет глава мун. образования , а в случае, если указанное должностное лицо является главой местной администрации, - председатель представительного органа мун. образования, избираемый этим органом из своего состава. Расходы на обеспечение деятельности представительного органа мун. образования предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов РФ. Как юр. лицо . От имени мун. образования приобретать и осуществлять имущ. и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом мун. образования. Органы МСУ наделяются правами юрид. лица, являются мун. учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат гос.регистрации в качестве юрид. лиц.

Представительный орган мун. образования и местная администрация как юрид.лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений настоящего Федерального закона в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" применительно к учреждениям.Основаниями для гос. регистрации органов МСУ в качестве юрид.лиц являются устав мун. образования и решение о создании соответствующего органа МСУ с правами юр. Лица. Основаниями для гос.регистрации органов местной администрации в качестве юр. лиц являются решение представ. органа мун.образования об учреждении соответствующего органа и утверждение положения о нем этим представительным органом мун. Образования.